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“双反”中国策
添加时间:2011-11-14 11:06:31      浏览次数:2820  【 】  关闭窗口
  美国发起的此次“双反”调查,不仅是中国光伏行业,也是中国新能源领域首次遭遇的“双反”调查。

  这一案件,不仅意味着中国光伏行业在美国市场遭遇阻击,而且还可能波及中国最大的出口市场欧盟。如果出现“连锁效应”,可能使这一近90%产能依赖出口的行业陷入困境。

  号称朝阳产业的光伏行业,为何突然被指责为低价倾销和获得政府不合理的补贴?这一案件将会朝着什么方向发展?中国政府和企业又该如何应对?

  大选之前必有大案

  “大选之前必有大案,这也是美国这类案件的一个特点。”北京金诚同达律师事务国际部高级合伙人杨晨在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

  追溯历史,中美之间“双反”第一案,就是在2008年美国大选之前进行的。2007年10月18日,美国商务部宣布对中国铜版纸反倾销和反补贴案的终裁结果,决定对中国铜版纸生产商和出口商征收21.12%~99.65%的反倾销税,以及7.40%~44.25%的反补贴税。

  这一案件,改变了美国自1984年以来坚持不对“非市场经济国家”实施反补贴法的贸易政策。

  而此次光伏“双反”案,属于在中美贸易案件中一起涉及金额相当大的案件:2010年全年美国对中国产品发起的3起“双反”调查,共涉及金额仅为8.6亿美元。

  根据SolarWorld公司在申请书中列举的金额,2011年1~8月,中国企业光伏产品出口美国金额为16.9亿美元。

  中国光伏企业的迅速崛起,给美国相关企业造成了一定的压力,这是此次“双反”案的直接原因。2010年,中国组件制造商在美国的市场占有率达到37%。

  奥巴马上任之初,就对可再生能源寄予厚望,提出在未来10年内,每年投资150亿美元,创造500万个新能源、节能和清洁生产就业岗位,确保利用新能源发电量到2012年达到总量的10%,2025年达到25%等。

  国际金融危机爆发后,美国也希望通过清洁能源的发展,推动美国经济复苏。但在实践中,却没有很大效果。

  如今,大选在即,奥巴马当初许下的承诺,至今难以兑现。

  史利民分析说,在这个时机,美国的光伏企业提出针对中国企业的“双反”案,正是想借美国政府大选之势,尽量把中国企业排挤出本国市场。另据业内权威人士透露,今年年底,美国即将发起新一轮针对中国轮胎的“双反”调查。

  中国轮胎曾在2009年遭遇了美国首例特保调查;时至今日,特保限制性关税三年期即将结束,“双反”调查随之而来,使中国轮胎重新进入美国市场的可能性再遇打击,而这一大案极有可能就在大选前发起。

  虽然此次光伏案仅由7家美国企业提出申请,但按法律规定,它们的产量要占到国内同行业产量的25%以上,而表示明确支持此案的企业必须占到国内同行业产量的50%。此案同时还得到了美国太阳能制造联盟的支持。杨晨表示,政治势力往往与产业利益相互联系,在美国就业率低迷时期,某些政策习惯把压力转嫁到外部,这样更有利于选举。

  “双反”新动向

  美国商务部于11月8日立案后,案子正式进入调查程序,大致需要一年多的时间。

  包括尚德电力在内的中国光伏行业诸多龙头企业,已经在积极应诉,希望可以通过调查、听证等方式,获取有利于中国企业的结果,最终保住美国市场。

  锦天城律师事务所高级合伙人李法寅,是一家应诉企业的代理律师,他对《财经国家周刊》记者表示,此案作为反倾销和反补贴的合并调查,对于中国应诉企业来说,存在两方面的难点。

  其中,反倾销调查的难点是,替代国价格的选取。根据新的美国针对“非市场经济国家”反倾销案件的规则,替代国价格选取发生了很大变化,增加了价格选取的不确定性,也使美方的自由裁量权更大了。

  李法寅介绍,原来针对中国的反倾销案件,主要选择印度作为替代国,由于印度的数据相对来说比较透明,应诉企业容易获取到这些数据,可以进行充分的应诉准备和调查。

  现在,美国开始应用“新六国”作为备选国。这六个国家包括泰国、菲律宾、马来西亚、巴西、哥伦比亚和南非,而印度不再是备选国。

  新六国的数据相对印度来说,很不透明。而且它们大多没有相应的产业,这就需要寻找相似的产业来进行价格选取。这种偏差不仅给应诉企业增加了很大的工作量,也增大了企业败诉的几率。

  从反补贴的角度看,此案涉及的补贴项目很多,包括原材料(多晶硅、铝、水、电等)是否低于市场价格;是否获得低于市场利率的优惠贷款、高新产品出口金融补贴、出口保险补贴,以及其他形式的政府直接资金支持等。

  李法寅解释说,虽然中国企业遭遇指控的补贴项目很多,但是从以往反补贴案件的经验来分析,大多数补贴项目最终计算得出的反补贴税率并不会太高。而反补贴的核心税率往往是通过一个项目算出来,即中国企业采购的原辅材料是否低于市场价格。

  目前美方的认定方法是,看这些原辅材料是否由中国政府提供给企业;而主要的裁决方法,就是看该企业是否从国有企业购买这些原辅材料。

  美方把中国的国有企业视为政府的代表,如果美方认定的国际市场外部基准价格比中国政府提供给企业的价格高,就认定政府给企业提供了补贴。

  “而现在这种认定又进一步扩展了范围,有了新的标准。”李法寅表示,即使企业的供应商是私营企业,美方也会通过考量这些供应商高管的身份来认定补贴。如果这些高管是人大代表、政协委员或者党的干部,那么这些供应商也被美方视为政府代表。

  “这种不合理的认定方法,可能算出很高的补贴税率。”李法寅说。

  案子一旦展开调查,在反倾销和反补贴的抗辩中,中国应诉企业都将面临艰难一战。
  连锁之危

  11月2日,发改委能源研究所所长李俊峰公开表示,“根据中国企业现在的利润水平,只增加10%的关税,就会造成灭顶之灾”。

  也就是说,只要美国增加针对中国企业10%的关税,中国企业将完全丢掉美国市场。

  李俊峰的推理,源自越来越萎缩的光伏行业利润率。2011年前三季度,中国光伏板块上市公司的毛利率在21.5%~22.5%之间,净利润率则在5%~15%之间。

  安邦证券新能源领域高级分析师王凌认为,不能单纯以关税水平来衡量这个问题,这个案件最大的影响在于“基本断送了中国光伏业的‘美国梦’”。2010年全球光伏装机量大约在20GW,其中欧洲占有16GW,美国的装机量每年大约在1.5GW~2GW之间。虽然目前美国市场不是很大,但是由于其新能源的大力扶持政策,为市场提供了未来5~10年“最大的想象空间”。

  而这一案件,给了中国光伏企业的“美国梦”致命一击。

  根据美国法律程序,此案启动调查后,将在4~6个月内完成初步裁定,整个调查需要约一年时间。在此期间,中国光伏企业的出口就将由于反补贴保证金和初裁税率受到巨大影响。

  王凌认为,如果美国减少甚至停止从中国进口多晶硅太阳能电池,可以通过增加一部分国内生产,再从欧洲进口一部分来补充。虽然这将会导致成本增加,但是扩大就业是美国政府最乐于看到的,因此这部分成本的增加,或许对美国来说是可以接受的。

  对于中国企业而言,更可怕的后果还在于此案的“连锁效应”,即继美国之后,欧盟很可能也随后发起针对中国同类产品的“双反”案。

  杨晨介绍说,在国际贸易案件中,此类的“连锁效应”非常常见。中国碳钢紧固件产品就曾在几年前遭遇了包括欧盟、美国、墨西哥、俄罗斯在内的多国大规模反倾销调查。

  理论上讲,如果一国企业的产品由于贸易救济案件无法再进入另一个国家的市场,那么其产量和产能就可能转移到第三国;而第三国由于担忧这种转移可能会对本国产业造成大规模冲击和影响,随之也会对该国产品发起贸易救济案件。

  史利民对《财经国家周刊》记者表示,其所在的新能源商会已经听到消息,一些欧洲的企业正在酝酿对中国同类产品的贸易调查申请。

  而此次提出申请的企业SolarWorld公司的总部就在德国,不排除其在美国提起诉讼的同时,也在欧洲市场对中国产品进行指控。

  作为世界最大的光伏生产国,中国光伏电池10%出口到美国,80%出口到欧洲,如果“连锁效应”发生,灾难不可避免。

  王凌表示,从目前世界情况看,澳大利亚和印度等分散市场目前仍没有提速发展的迹象。核事故之后被寄予希望的日本,本身就是一个相对封闭的市场,自身产能已经足够大。

  王凌认为,如果中国在美国和欧洲市场均遭遇阻力,除非中国国内市场有比较大的需求增长,出台一些更有吸引力的政策,否则中国光伏电池行业的损失将很难弥补。

  长期战略

  自中美之间“双反”第一案开始,5年以来美国共对中国发起“双反”调查31起。

  面对已经成为常态的贸易救济案件,中国政府和企业该如何应对?

  杨晨对记者表示,政府补贴并不是市场经济中的“不道德”行为。实际上,在新能源领域,很多国家都在进行补贴,因为这个行业前期需要政府的补贴来培育发展。

  有分析人士认为,中国在新能源领域的政府扶植,与欧美国家有着明显的差别。

  欧洲和美国,都是直接从安装环节进行补贴,即直接补贴电价。而中国则往往是通过政府对于税收、土地、贷款等方面的优惠政策,对企业进行相应的扶持,也就是在生产环节进行补贴。

  由于中国产品的大量出口,使其他国家容易对中国的“产品价格”提出质疑。

  王凌表示,这种现状的确长期存在,而改变似乎又比较艰难。如果政府从安装环节进行补贴,那就意味着要改变当前中国行业格局。当前中国煤电还占据着绝大部分的市场,改变这种格局需要协调多方利益,举步维艰。

  近期国内推出了上网电价不低于1元的新政策,被视为光伏行业新的曙光,政府在如何支持新能源行业的发展上可以有更大的作为。

  对于企业个体来讲,杨晨认为,现在中国企业普遍的问题是,应诉企业在遇到反倾销、反补贴案件时,单纯认为这就是律师的责任,被动等待一年后的裁决结果。而相当一部分企业干脆不应诉,直接放弃相应的海外市场,寻找新的市场。

  应对“双反”调查,需要企业有一个长期战略。例如,此次“双反”案的调查期是2010年至2011年9月,这一阶段企业的采购、生产情况都是不可改变的。但是企业可以在应诉的同时,为第二年的复审调查调整自己的采购和生产,进而在复审中把税率大幅降低。

  一般来说,如果一个企业有3~5年的战略来应对“双反”调查,聘请律师和会计师做经营和财务方面规划,适当调整采购渠道,虽然在这个过程中可能会相应增加一些企业成本,但是相对于美国未来庞大的新能源市场,这些成本的投入是值得的。

  史利民则强调,中国光伏产业应该从自身进行反思。如果一个产业完全依赖国外市场,那么这个产业的发展是不健康的。
 
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